Il 2 novembre il TAR Sicilia ha messo un punto, almeno in primo grado, alla vicenda della spiaggia di Mondello: la decadenza della storica concessionaria, dichiarata dalla Regione a febbraio, è legittima (sent. n. 2954/2026). Affidamenti sistematici a terzi mai autorizzati ex art. 45-bis del codice della navigazione, una ristorazione andata avanti per due anni con un titolo scaduto, un rapporto di fiducia che non c’è più. Sui punti decisivi, la Regione aveva ragione.
C’è un dettaglio, però, che rende questa vittoria un po’ amara. Nel frattempo è passata un’estate. E quell’estate, sulla spiaggia più frequentata di Palermo, l’ha gestita proprio la società che oggi il giudice ritiene non più meritevole di fiducia. Non per caso. Il TAR aveva respinto la domanda cautelare a marzo, ma il Consiglio di giustizia amministrativa (C.g.a.r.s.), con un decreto presidenziale di fine aprile e un’ordinanza collegiale di maggio, ha sospeso la decadenza fino al 30 settembre. L’udienza di merito si è tenuta il 6 ottobre, a una settimana dalla scadenza della sospensione. Tutto ha funzionato come previsto. Ed è proprio questo il problema.
La sentenza, letta per intero, racconta tre storie insieme: cosa aveva fatto la concessionaria, come ha ragionato il giudice d’appello in sede cautelare, e quanto ha traballato l’amministrazione che pure alla fine ha vinto.
Chi puliva davvero la spiaggia
Dal 2022 una società esterna montava e smontava i lidi, puliva e livellava l’arenile, curava cabine e bagni. Sei mesi l’anno, buona parte dentro la stagione balneare, «in piena autonomia organizzativa e gestionale», con i mezzi della concessionaria. Il suo amministratore unico era un dipendente della concessionaria; a novembre 2025 la società è stata colpita da un’interdittiva antimafia. Nessuno aveva mai chiesto l’autorizzazione che l’art. 45-bis del codice della navigazione richiede per affidare a terzi anche solo le «attività secondarie» di una concessione. C’era soltanto un’autorizzazione del 2022, rilasciata ex art. 30 cod. nav., per ventinove giorni di pulizia straordinaria: tutt’altra cosa rispetto a sei mesi l’anno di attività.
La difesa ha giocato la carta della marginalità: forniture, niente contatto con i bagnanti, appena il 3% dei costi. Il TAR la smonta con un criterio semplice e, a mio avviso, giusto: se è l’atto di concessione a mettere la pulizia e la manutenzione della spiaggia a carico del concessionario, chi le svolge al suo posto sta esercitando un pezzo della concessione. Il punto non è quanto costa, ma chi c’è sul bene pubblico. E l’autorizzazione serve proprio a far sì che l’amministrazione lo sappia.
Quanto al 3%, il Collegio fa due conti diversi. Rispetto ai costi per servizi l’incidenza sale intorno al 15%. E soprattutto: alla società esterna andavano oltre 200.000 euro l’anno, molto più dei costi per godimento di beni di terzi, che includono il canone (circa 117.000 euro, secondo la cifra indicata dal dirigente generale nell’audizione davanti alla Commissione regionale antimafia). Si pagava a un terzo, per gestire parte delle attività sulla spiaggia, molto più di quanto si pagava alla collettività per usarla. Se serviva un’immagine dello squilibrio dei canoni demaniali, eccola.
Restare sul mercato non vuol dire meritare la spiaggia
La concessionaria era sottoposta a una misura di prevenzione collaborativa (art. 94-bis del codice antimafia): non un’interdittiva, ma uno strumento che lascia lavorare l’impresa sotto vigilanza, per bonificarla. In sede cautelare il C.g.a.r.s. aveva usato questo dato quasi come una garanzia: la misura presuppone che l’attività continui, anzi ne certifica la liceità.
Il TAR rimette le cose al loro posto con una distinzione che merita di essere sottolineata. Una cosa è il mercato, dove l’impresa può restare; un’altra è il rapporto con chi le affida un bene pubblico, che si regge sulla fiducia. La misura collaborativa non obbliga la Regione a tenersi un concessionario di cui non si fida più. Né la decadenza è un automatismo antimafia: poggia sugli affidamenti abusivi, che il contesto rende più gravi. E la cronologia pesa. Il rapporto con la società esterna era sui giornali da luglio 2025; l’ultimo contratto è stato firmato a settembre; la rottura è arrivata solo dopo l’interdittiva. Per il TAR, un atteggiamento «tutt’altro che prudente», tanto più da parte di un operatore con decenni di esperienza.
La cautela che ha deciso l’estate
Ecco il punto più delicato. Rilette alla luce della sentenza, le due pronunce cautelari del C.g.a.r.s. lasciano intendere, a mio avviso, che il «fumus», cioè la verosimile fondatezza delle ragioni della concessionaria, fosse debole e i motivi della decadenza solidi. Il giudice d’appello non ha mai detto che la decadenza fosse infondata: ha ritenuto la delibazione di quel profilo «ampiamente recessiva», costruendo la sospensione su un altro piano: il rischio per l’ordine pubblico di una spiaggia affollata e senza gestione. Il decreto presidenziale di aprile si spingeva a evocare l’antico «ne cives ad arma ruant».
La preoccupazione era seria, e non va liquidata. Ma il risultato è che il giudizio sulla fiducia, che era il cuore della decisione amministrativa, è stato sospeso proprio nel periodo in cui quella fiducia contava di più. L’ordinanza collegiale di maggio ha poi letto i bandi provvisori lanciati dalla Regione a marzo, per la sola estate 2026, come un «autovincolo» a mantenere la spiaggia in concessione. Il TAR, con garbo ma senza ambiguità, ricorda che quegli atti erano limitati alla stagione e nati in attesa della cautela, e che le affermazioni del giudice d’appello erano legate alla contingenza estiva. Tradotto: non dicevano nulla sul merito. Il dato antimafia, che pure era alla base della decadenza, era rimasto ai margini.
C’è anche un fronte più tecnico. In primavera il C.g.a.r.s. aveva corretto il TAR, che dubitava che la concessione fosse ancora efficace. Il TAR si adegua, ma coglie l’occasione per dire chiaramente che la proroga nazionale al 30 settembre 2027 (art. 3 della legge n. 118 del 2022) non è un diritto acquisito: regge solo se le gare partono. È un termine per accelerare, non per aspettare. Un modo elegante di far notare che il problema, a monte, resta aperto.
Una Regione che vince, ma traballa
Se la cautela ha potuto decidere l’estate, però, non è solo merito (o colpa) del C.g.a.r.s. Il suo argomento più forte, il vuoto gestionale, glielo ha offerto la Regione. La decadenza è arrivata a fine febbraio, a due mesi dalla stagione, senza un’alternativa pronta: i bandi per affidare la spiaggia a lotti sono partiti solo a marzo, a ricorso già pendente. Chi toglie una spiaggia come Mondello al suo gestore dovrebbe sapere, il giorno stesso, chi la gestirà dopo.
E non è l’unico inciampo che la sentenza mette in fila. Una circolare di semplificazione del 2022 ha consentito di far passare per semplici «comunicazioni» un’esternalizzazione sistematica; è stata corretta solo a fine novembre 2025, a procedimento già avviato. Una sub-concessione di ristorazione, scaduta il 31 dicembre 2023, è andata avanti due stagioni senza che nessuno se ne accorgesse; nel frattempo la Presidenza della Regione organizzava banchetti proprio in quel ristorante. Il dirigente generale, sentito in Commissione antimafia, parlava di «una sola subconcessione». E il 30 settembre 2026, il giorno in cui scadeva la sospensione, un ufficio territoriale dello stesso Dipartimento chiedeva alla società decaduta il nulla osta per una manifestazione sulla spiaggia, chiamandola «soggetto concessionario dell’area».
Il TAR ha neutralizzato ciascuno di questi argomenti con una distinzione corretta: un ente diverso, un ufficio subordinato, una dichiarazione e non un provvedimento. Ma messe insieme, a mio avviso, quelle distinzioni dicono che la decadenza è stata salvata più dal rigore del giudice che dalla coerenza dell’amministrazione. Senza contare il quadro generale: secondo il Collegio, la disciplina regionale del 2025 ha trattato la proroga al 2027 come automatica e ha scaricato le gare sui Comuni senza scadenze e senza poteri sostitutivi. Una critica che vale per tutte le spiagge siciliane, non solo per Mondello.
E adesso?
L’appello al C.g.a.r.s. è prevedibile, magari con una nuova istanza di sospensione in vista dell’estate 2027. Il precedente esiste, ed è recente: a luglio il Presidente del C.g.a.r.s. ha sospeso una sentenza del TAR Catania che confermava la decadenza dello stabilimento «Scialai» a Isola delle Correnti, in un’area Natura 2000. Secondo le cronache locali, due giorni dopo la società era già al lavoro per rimontare il lido, e la polizia ha dovuto apporre nuovi sigilli.
Questa volta il giudice d’appello avrebbe davanti una sentenza resa a cognizione piena, un quadro antimafia ormai al centro della motivazione e un titolo che, anche se ripristinato, durerebbe al massimo fino all’esito delle gare e comunque non oltre il 30 settembre 2027. Sono buone ragioni per non ripetere lo schema di quest’anno.
Ma la partita si gioca anche, e forse soprattutto, a Palermo. La sentenza restituisce alla Regione tutta la libertà di scegliere il futuro della spiaggia: gare, gestione pubblica, perfino spiaggia libera. Ha davanti un inverno intero. Se a maggio un’alternativa credibile sarà pronta, l’argomento del vuoto gestionale non reggerà più. Se non lo sarà, non ci sarà da stupirsi se l’estate 2027 la deciderà, ancora una volta, un’ordinanza cautelare. Avere ragione in tribunale non basta: bisogna essere pronti a governare il bene che si è voluto riprendere.
NICOLA ROMANA
Laureato in giurisprudenza, Dottore di ricerca in “La responsabilità per danni alla persona”. Dal 2001-2002 ad oggi, docente di discipline navigazionistiche e internazionalistiche, con particolare riferimento al diritto dei trasporti, presso le Facoltà di Economia, di Scienze della formazione e di Scienze matematiche, fisiche e naturali dell'Università degli studi di Palermo. E' attualmente coordinatore di programmi comunitari Socrates-Erasmus per la mobilità studentesca e referente Erasmus.
